El procedimiento legislativo ordinario en la Unión Europea

La Unión Europea posee un sistema propio de producción normativa, autónomo y diferenciado de la mecánica legislativa interna de sus Estados miembros.

A diferencia de muchos Estados, como España, donde las Cortes aprueban las leyes presentadas por el Ejecutivo o propuestas por ellas mismas, la aprobación de los actos legislativos en la Unión es más compleja.

Tradicionalmente, el Consejo era el órgano que legislaba en solitario y el Parlamento tenía una función meramente consultiva. Sin embargo, a través de las diferentes reformas de los tratados, se ha ido dando mayor poder al Parlamento Europeo en la adopción de las leyes europeas, hasta haber alcanzado hoy una paridad con el Consejo (salvo en algunos ámbitos como el financiero o de justicia).

Hoy en día, el Consejo y el Parlamento Europeo ejercen conjuntamente el poder legislativo, es decir, ambos han de aprobar un proyecto de ley. La iniciativa legislativa la tiene siempre la Comisión (salvo contadas excepciones), que envía su proyecto simultáneamente al Parlamento y el Consejo. A través del procedimiento legislativo, ambas instituciones se devuelven diferentes propuestas entre ellas hasta que llegan a un acuerdo mutuo sobre el texto.

De esta manera, se dota de doble legitimidad a los actos legislativos de la Unión: la del Consejo como representante de los gobiernos de los Estados y la del Parlamento como representante de los ciudadanos europeos.

Las diferentes etapas del proceso

• Iniciativa:

a. La Comisión elabora la propuesta de ley (que puede ser un Reglamento o una Directiva), la cual envía tanto al Consejo como al Parlamento Europeo.

• Primera lectura:

a. En primer lugar, Parlamento Europeo estudia la propuesta y, si lo considera, introduce enmiendas

b. Acto seguido, el Consejo puede hacer dos cosas:

i. Aprobar el texto con las modificaciones del Parlamento, con lo que el procedimiento termina.

ii. Modificar la propuesta del Parlamento, con lo que se pasa a la segunda lectura

• Segunda lectura:

a. El Parlamento Europeo ha de manifestarse sobre la propuesta de enmienda del Consejo

i. Si la acepta, el texto se aprueba y el procedimiento termina

ii. Si la rechaza, el texto es rechazado definitivamente

iii. Si la modifica, el texto se devuelve otra vez al Consejo

b. Si el Parlamento ha modificado el texto, el Consejo se ha de pronunciar otra vez sobre este

i. Si lo acepta, el texto se aprueba

ii. Si lo rechaza, se va a la fase de conciliación

• Conciliación:

a. Se nombra una comisión con representantes del Parlamento y del Consejo, que tratan de buscar un acuerdo

i. Si no llegan a un acuerdo, se rechaza el texto

ii. Si llegan a un acuerdo sobre el texto, este se devuelve al Parlamento y al Consejo para que se pronuncien formalmente

• Tercera lectura:

a. Si tanto el Parlamento como el Consejo aprueban el texto de la comisión de conciliación, el texto se adopta

b. Si uno de ellos lo rechaza, la propuesta decae definitivamente

¿Cómo se hace en realidad?

Como se puede ver, el procedimiento legislativo es un trámite complejo y largo. Conscientes de esta realidad, las principales instituciones (el Parlamento, la Comisión y el Consejo) han llegado a una solución para agilizar el proceso y hacerlo más eficiente: los trílogos.

Los trílogos

Los trílogos son grupos informales que se forman para cada una de las propuestas legislativas. En ellos participan tres miembros: uno de la Comisión, uno del Parlamento, y la Presidencia del Consejo. Cada uno de ellos representa a sus respectivas instituciones.

Cada uno de los miembros llega al trílogo con la posición de su respectiva institución fijada previamente (para lo cual, a su vez, habrá debido de acordarla internamente) y, en base a ello, negocia con los otros dos hasta dar con un texto aceptable para todos sin tener que pasar por las diferentes etapas del procedimiento.

Esta solución ha demostrado ser un éxito: aproximadamente, un 90% de las propuestas legislativas se aprueban en primera lectura, y solo un 2% llegan a la fase de conciliación.