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  • Economía
  • 17/09/2012

Hacia la unión bancaria

Unión económica, unión fiscal y reforzar la unión política

 

 

En el Consejo Europeo de los días 28 y 29 del pasado mes de junio los Jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea decidieron reforzar la Unión Económica y Monetaria como uno de los remedios a la actual crisis. En esa reunión debatieron el informe titulado «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria[1]» , elaborado por el Presidente del Consejo Europeo en estrecha colaboración con los Presidentes de la Comisión Europea, del Eurogrupo y del Banco Central Europeo (BCE). Este informe establece los pilares principales para lograr una integración económica y monetaria más profunda, incluida una unión bancaria.

El 12 de septiembre la Comisión presentará propuestas para el diseño de un mecanismo de supervisión bancaria único en la zona del euro, mediante el que se refuerce, aún más, su respuesta a la actual crisis. Esta propuesta no modifica la reglamentación del mercado único de los 27 países, pero cambia la manera en que los bancos de la zona del euro serán supervisados, por lo que se mantendrá plenamente la integridad del mercado Un mecanismo de supervisión único, formado en torno Banco Central Europeo (BCE), constituirá un importante paso adelante, que enviará un sólido mensaje de credibilidad a nuestros socios y a los inversores globales, demostrando, una vez más, la irreversibilidad del euro.

Entre los restantes pilares de una auténtica Unión Económica y Monetaria figuran no solo los pilares que faltan de una unión bancaria (código normativo único para las entidades financieras del mercado único, refuerzo del sistema de garantía de depósitos y adopción de disposiciones legislativas sobre la resolución de las crisis y establecimiento de fondos de resolución nacionales), sino también un marco presupuestario integrado (unión fiscal), un marco de política económica integrado (unión económica) y el refuerzo de la dimensión democrática (unión política).

1. ¿Qué objetivos pretendemos alcanzar con la creación de una  unión bancaria?

1.1 ¿Qué unión bancaria queremos crear?

Cuando la crisis financiera se extendió por Europa en 2008, teníamos 27 sistemas regulatorios bancarios diferentes, todos ellos basados en normas nacionales y en medidas de rescate nacionales. Existía algún tipo de coordinación europea, pero referida a intercambios de información y procedimientos de cooperación de carácter más bien informal.

Esto no era suficiente para responder a la crisis del sector financiero y su contagio a los  emisores soberanos. Una auténtica unión bancaria contribuirá de manera determinante a apoyar la integración económica y monetaria. La comunitarización de las responsabilidades monetarias ha favorecido, de hecho, la integración económica y financiera, pero paralelamente ha incrementado el riesgo de que las crisis bancarias afecten a varios Estados miembros.

Una supervisión común e integrada de los bancos de la zona del euro supone un primer pilar importante, que garantizará que dicha supervisión responde a las normas más elevadas e instaurará la necesaria confianza entre los Estados miembros, condición sin la que no puede contemplarse la implantación de mecanismos de apoyo comunes, como la recapitalización directa de los bancos por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE). Una vez instaurada esta supervisión común para la zona del euro, la Comisión pretende basarse en las propuestas existentes sobre los sistemas de garantía de depósitos y sobre el rescate y la resolución de las entidades bancarias para avanzar igualmente hacia una mayor integración en estos ámbitos

1.2 ¿Por qué queremos crear esta unión bancaria?

• Para romper el vínculo entre los Estados miembros y sus bancos: entre octubre de 2008 y octubre de 2011, los países europeos movilizaron 4,5 billones de euros en ayudas públicas y garantías a sus bancos. Esto no es aceptable. Con su propuesta sobre requisitos de capital de los bancos («DRC IV») presentada en julio del año pasado, la Comisión quiere garantizar que el capital de las entidades bancarias sea suficiente, tanto en cantidad como en calidad, para hacer frente a perturbaciones futuras. El futuro Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) podría tener la posibilidad de recapitalizar bancos directamente una vez se haya establecido un mecanismo de supervisión único para los bancos de la zona del euro. Esto contribuiría a romper el círculo vicioso entre bancos y emisores soberanos ya que los préstamos del MEE no agravarían la carga de la deuda de los países sometidos a intensas presiones por parte de los mercados.

• Para restaurar la credibilidad del sector financiero: las propuestas ya presentadas por la Comisión Europea para mejorar la regulación del sistema  financiero suponen una base sólida para seguir avanzando en la armonización de nuestras normas, que resultará más fácil en el marco de una unión bancaria. El mecanismo europeo de supervisión bancaria único permitirá una supervisión de nuestro sector bancario plenamente rigurosa e independiente. Dar al BCE la última responsabilidad en la zona del euro contribuirá al incremento de la confianza entre los bancos y, de ese modo, al aumento de la estabilidad financiera en la zona del euro.

• Para preservar el dinero de los contribuyentes: a comienzos de junio, propusimos normas de la UE para el rescate y la resolución de las entidades para garantizar que las autoridades de supervisión cuenten con todos los instrumentos que necesiten para abordar las quiebras bancarias; sin el dinero de los contribuyentes. Con ello se pretende proteger el dinero y los depósitos de los  contribuyentes.
Para garantizar que los bancos estén al servicio de la sociedad y la economía real: con nuestro programa de reglamentación financiera, mejoramos la eficacia, la integridad y la transparencia de los mercados financieros, para garantizar que los fondos disponibles financien la economía real.

2. Unión bancaria de la UE: ¿qué hemos hecho hasta ahora?

Respecto de cada uno de los cuatro pilares de la unión bancaria (es decir, código normativo único; supervisión; garantía de los depósitos y resolución bancaria), la Comisión ya ha tomado medidas que aportan una base sólida para su desarrollo ulterior.

2.1 Medidas para una supervisión bancaria más integrada

El 1 de enero de 2011 se creó un marco de supervisión de la UE con la entrada en funcionamiento de tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES):

•  la Autoridad Bancaria Europea (ABE), responsable de la supervisión bancaria, que incluye la supervisión de la recapitalización de los bancos, así como la coordinación y la solución de diferencias de las autoridades nacionales de supervisión


• La Autoridad Europea de Mercados y Valores (AEMV), responsable de la supervisión de los mercados de capitales; y

• la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), responsable de la supervisión de los seguros.

En las tres autoridades de supervisión están representadas las 27 autoridades nacionales de de supervisión. El papel de las autoridades europeas de supervisión es contribuir al desarrollo de un código normativo único para la regulación financiera en Europa, solucionar los problemas transfronterizos, prevenir la aparición de riesgos y contribuir a restaurar la confianza. Cada autoridad europea de supervisión tiene tareas específicas: por ejemplo la AEMV es el supervisor de la UE de las agencias de calificación crediticia, mientras que la ABE y la AESPJ realizan pruebas de resistencia de sus respectivos sectores. La ABE también ha supervisado el actual ejercicio de recapitalización de los bancos de la UE. La AEMV puede prohibir productos que amenacen la estabilidad del sistema financiero global en situaciones de emergencia.

Además, se ha conferido a la Junta Europea de Riesgos Sistémicos (JERS) la tarea de la supervisión macroprudencial del sistema financiero dentro de la Unión.

Este nuevo marco de supervisión financiera se implantó en noviembre de 2010.

La ABE ha asentado rápidamente su credibilidad como un nuevo órgano que ha obtenido  resultados concretos en el marco de las normas acordadas por el Consejo y el Parlamento Europeo, centradas en un enfoque de la ABE como coordinador de las autoridades nacionales de supervisión. La ABE seguirá siendo un factor clave de la unión bancaria. Para más información sobre el paquete de supervisión financiera de 2010, véase el MEMO/10/434.

El 12 de septiembre la Comisión presentará un reglamento por el que se crea un mecanismo de supervisión bancaria único en la zona del euro. La Comisión confía en que esta propuesta se adopte a finales de año, de modo que el nuevo sistema entre en vigor a comienzos de 2013, como un elemento clave de la unión bancaria.

Esta propuesta abordará las cuestiones clave del funcionamiento concreto del nuevo papel supervisor del BCE; la relación entre las autoridades nacionales de supervisión y el BCE; la definición de la relación entre los países de la zona del euro y los que no participan en el euro. Además, la Comisión presentará un reglamento de modificación por el que se clarifica el papel y la gobernanza de la Autoridad Bancaria Europea en este contexto.

2.2 Hacia un código normativo único para el sector bancario

El Consejo Europeo de junio de 2009 recomendó por unanimidad el establecimiento de un código normativo único aplicable a todas las entidades financieras en el mercado único.

Con la propuesta sobre la capitalización de los bancos («DRC IV») que presentó el pasado mes de julio, (véanse IP/11/915 y MEMO/11/527), la Comisión puso en marcha el proceso de aplicación en la Unión Europea de las nuevas normas mundiales sobre capital bancario acordadas por el G-20 (más conocidas como acuerdo de Basilea III). Se recuerda que las entidades bancarias se adentraron en la crisis con capital insuficiente, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, lo que condujo a un apoyo sin precedentes de las autoridades nacionales.

Europa está liderando este proceso, ya que aplica esas normas a más de 8 000 bancos, que representan el 53 % de los activos mundiales. Las propuestas de la Comisión se están debatiendo en el Consejo y en el Parlamento Europeo, y la Comisión espera que en breve se alcance un acuerdo.

Con esta legislación, la Comisión, por otro lado, quiere establecer un marco de gobernanza y otorgar a los supervisores nacionales competencias nuevas para realizar un seguimiento más estrecho de los bancos e intervenir imponiendo sanciones, llegado el caso, cuando detecten peligros, por ejemplo reduciendo el crédito cuando parezca que se está formando una burbuja. Los supervisores europeos intervendrían en algunos casos, por ejemplo ante el desacuerdo entre supervisores nacionales en situaciones transfronterizas.
Asimismo, completar el programa de regulación financiera forma parte integrante de la unión bancaria. A este respecto cabe recordar que la Comisión está centrando sus esfuerzos en:

• examinar la reforma estructural del sector bancario mediante los trabajos del grupo de expertos de alto nivel presidido por Erkki Liikanen (véase MEMO/12/129);

• regular el sistema bancario en la sombra (véase IP/12/253)

• reforzar la credibilidad de las calificaciones crediticias (véase IP/11/1355);

• endurecer las normas sobre los fondos de inversión libre (véase IP/09/669), las ventas en corto (véase IP/10/1126) y los derivados (véase IP/10/1125 – Reglamento en vigor desde el 16 se agosto de 2012);


• revisar las normas vigentes en materia de negociación de instrumentos financieros (véase IP/11/1219), abuso de mercado (véase IP/11/1217 y IP/12/846) y fondos de inversión (véase  IP/10/869);


• frenar las prácticas de remuneración bancaria que fomentan la imprudencia (véase IP/09/1120);


• reformar los sectores de la auditoría (véase IP/11/1480) y la contabilidad (véase IP/11/1238).

2.3 Medidas adoptadas para potenciar la protección de los depósitos bancarios

Gracias a la legislación de la UE, los depósitos bancarios de todos los Estados miembros están ya garantizados hasta un importe de 100 000 EUR por depositante en caso de quiebra de la entidad. Desde la perspectiva de la estabilidad financiera, esa garantía evita las graves consecuencias económicas que tendría la retirada masiva de dinero por los depositantes provocada por el pánico.

En julio de 2010, la Comisión propuso dar un paso adelante, armonizando y simplificando la cobertura de los depósitos, acortando los plazos de reembolso y mejorando la financiación de los sistemas, gracias sobre todo a la financiación ex ante de los sistemas de garantía de depósitos y a un mecanismo de préstamos mutuos obligatorios. La idea subyacente es que si un sistema de garantía de depósitos de un país se agota, podrá obtener un préstamo de otro sistema nacional. Estaríamos ante el primer paso hacia un sistema de garantía de depósitos paneuropeo. Esta propuesta aún está debatiéndose en el Consejo y el Parlamento en segunda lectura. La Comisión hace un llamamiento a los legisladores para que aceleren el proceso de codecisión relativo a esta propuesta, manteniendo el mecanismo de préstamos mutuos y lleguen a un acuerdo para finales de 2012.

En el marco de la gestión de una serie de crisis bancarias en los últimos años, las autoridades nacionales han creado a menudo, a partir del banco en quiebra, una estructura nueva a la que han transferido algunas funciones esenciales de la entidad, como la de mantener los depósitos. Esos mecanismos de resolución aseguran que los depositantes no pierdan el acceso a sus ahorros (en el caso de Northern Rock, por ejemplo, el banco se escindió en un banco bueno, que recogió los depósitos y los préstamos hipotecarios de buena calidad, y un banco malo, en el que se liquidaron los préstamos dudosos).

Para más información sobre la propuesta de la Comisión relativa a un sistema europeo de garantía de depósitos, véase IP/10/918.

2.4 Medidas adoptadas hacia un marco europeo único de rescate y resolución

La propuesta de la Comisión relativa a la aplicación de instrumentos de recuperación y resolución de bancos en crisis, adoptada el pasado 6 de junio (véanse IP/12/570 y MEMO/12/416) es la última de una serie de medidas propuestas para reforzar el sector bancario europeo y evitar los efectos de contagio de toda crisis financiera futura, con repercusiones negativas para depositantes y contribuyentes.
A fin de garantizar que el sector privado asuma la parte que le corresponde en todo futuro rescate, la UE ha propuesto un marco común de normas y competencias para ayudar a los países de la UE a intervenir para gestionar bancos en crisis. Los rescates reiterados de entidades bancarias han generado una sensación pública de profunda injusticia, acrecentado la deuda pública e incrementado los sacrificios impuestos a los contribuyentes.

El establecimiento de un marco común de la UE para la recuperación y resolución de entidades de crédito ofrecería instrumentos que permitirían, en primer lugar, evitar la aparición de crisis y, si esto no se consigue, resolverlas en una fase temprana. La propuesta contempla asimismo los mecanismos que las autoridades nacionales deben implantar para resolver las crisis de bancos de forma ordenada, si es necesario, con un mecanismo de recapitalización a partir de 2018 para recurrir a accionistas y acreedores a   la hora de asignar las pérdidas de bancos en quiebra. La propuesta contempla asimismo la creación de fondos de resolución nacionales sufragados por los bancos nacionales con el fin de hacer frente a los escasos casos en que la recapitalización no ofrezca recursos suficientes para pagar la reestructuración y el cierre de bancos.

El fin último de la propuesta es garantizar que el sector financiero pague por sus propios fallos en vez de tener que acudir al dinero de los contribuyentes. Si un fondo de resolución   nacional no tuviera recursos suficientes para pagar la reestructuración, la propuesta pide a los Estados miembros que acudan a la recaudación de contribuciones extraordinarias de su sector bancario antes que recurrir a la opción de obtener préstamos de los fondos de resolución de otros Estados miembros de la UE.

3. Unión bancaria y recapitalización de los bancos

La UE ya ha adoptado medidas de distinto tipo respecto de la recapitalización de los bancos.
Por ejemplo entre los requisitos impuestos a los Estados miembros que han recibido asistencia financiera internacional figura toda una serie de condiciones aplicables al sector financiero.

En el sector bancario, las medidas requeridas consisten en la liquidación ordenada de las entidades que no sean viables y en la reestructuración de las que sí lo son. Asimismo, entre las iniciativas adoptadas cabe citar la fijación de unos requisitos de capital más estrictos, la recapitalización de bancos, la realización de pruebas de resistencia, la fijación de objetivos de desapalancamiento y el reforzamiento de los marcos de reglamentación y supervisión. Si bien no se trata de medidas específicas de los países sujetos a un programa, esas medidas de estabilización se aplican con más facilidad en el contexto de la asistencia financiera internacional.
La Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (FEEF) puede conceder préstamos a los Estados miembros de la zona del euro no sujetos a un programa con el objetivo específico de recapitalizar entidades financieras, provistos de la condicionalidad adecuada, tanto específica para cada entidad como de carácter horizontal, que puede incluir la reforma estructural del sector financiero nacional.
En la cumbre de la zona del euro de 29 de junio de 2012 se propuso que, cuando se establezca un mecanismo efectivo de supervisión, en el que participe el BCE, para los bancos de la zona del euro, el MEE podría, tras la adopción de una decisión regular, tener la posibilidad de recapitalizar directamente los bancos.

El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) tendrá una capacidad de préstamo de 500 000 millones EUR. Respecto a los Estados miembros de la zona del euro que no estén sujetos a un programa, el MEE tendrá la posibilidad de conceder préstamos para la finalidad específica de recapitalizar entidades financieras. La concesión de tal asistencia financiera estará sujeta a una decisión favorable del Consejo de Gobernadores del MDE, es decir, de los ministros de Hacienda de los Estados miembros de la zona del euro. La condicionalidad de la asistencia financiera se detallará en un memorándum de entendimiento y estará sujeta a condicionalidad, tanto específica para cada entidad como de carácter horizontal. También podrán concederse préstamos para recapitalizaciones, que se acompañarán de un verdadero programa de ajuste macroeconómico Posteriormente se especificarán las modalidades de recapitalización directa de los bancos por el MEE, aunque estarán también sujetas a una estricta condicionalidad.
Las reestructuraciones bancarias específicas con arreglo a un programa van de la mano de la condicionalidad de las normas de la UE en materia de ayudas estatales.

Para más información sobre el control de la UE de las ayudas estatales a los bancos y sobre el régimen de crisis a las ayudas estatales, véase la edición previa de este memo MEMO/12/478.

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