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  • Economía
  • 22/03/2013

El “Two-Pack” completa el ciclo de supervisión presupuestaria en la zona del euro y mejora la gobernanza económica

El Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros de la UE acaban de ponerse de acuerdo sobre los detalles del denominado “paquete de dos medidas” (“Two-Pack”) que traza el camino hacia las futuras medidas de refuerzo de la Unión Económica y Monetaria

 

 

La crisis económica y financiera mundial puso de manifiesto una serie de deficiencias en la gobernanza económica y la supervisión presupuestaria de la UE. Estas deficiencias quedaron bien resueltas gracias al Semestre Europeo de coordinación de la política económica, creado en 2010-2011, y a un conjunto de propuestas legislativas comúnmente denominadas “Six-Pack”.

Ahora bien, en una zona monetaria común, las políticas presupuestarias pueden tener efectos indirectos entre los países que la integran: de ahí que sea claramente necesario introducir mecanismos más sólidos y concebidos específicamente para la zona del euro. Por consiguiente, en noviembre de 2011, la Comisión propuso dos nuevos reglamentos destinados a reforzar la supervisión presupuestaria en la eurozona.

El Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros de la UE acaban de ponerse de acuerdo sobre los detalles del denominado “paquete de dos medidas” (“Two-Pack”). El acuerdo es significativo no sólo porque de este modo habrá mecanismos más sólidos de coordinación cuando, en otoño de este año, empiece el ciclo presupuestario de 2014, sino porque, además, traza el camino hacia las futuras medidas de refuerzo de la Unión Económica y Monetaria que la Comisión anunciaba el pasado noviembre en su “Plan director para una UEM profunda y auténtica”.

¿Por qué hacen falta dos nuevos reglamentos?

Si quieren reforzar el pilar económico de la Unión Económica y Monetaria, los Estados miembros de la eurozona deben ir más allá de la legislación “Six-Pack” acordada en 2011. Es indudable que, en una zona monetaria común, las políticas económicas y presupuestarias de un Estado miembro influyen indirectamente en los demás. En época de bonanza, esta interdependencia es fuente de mayor prosperidad. Pero, en tiempos más difíciles, supone compartir más riesgos. Este riesgo compartido debe ir de la mano de una responsabilidad compartida y acompañarse de un procedimiento fluido, que contemple todas las eventualidades, incluida la de recurrir a mecanismos de apoyo financiero.

¿Cuál es la base jurídica de la nueva legislación?

Los nuevos procedimientos se basan en el artículo 136 del Tratado UE. Este artículo permite a los Estados miembros de la zona del euro reforzar la coordinación y supervisión de la disciplina presupuestaria a fin de garantizar el buen funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria. Por lo tanto, la nueva legislación sólo se aplica en la eurozona.


¿Cuáles son los principales componentes del “Two-Pack”?

El “Two-Pack” consta de dos reglamentos destinados a aumentar aún más la integración y la convergencia económicas entre los Estados miembros de la zona del euro. Los reglamentos tienen como base, pero también complementan, las reformas que las medidas del “Six-Pack” introdujeron en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), el marco europeo de supervisión presupuestaria y el Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas.

El primer reglamento se aplica a todos los Estados miembros de la zona del euro, si bien recoge disposiciones particulares para aquellos a los que se aplica el componente corrector del PEC, esto es, el procedimiento de déficit excesivo (PDE).

El segundo reglamento establece normas claras y simplificadas para supervisar más a fondo a los Estados miembros que afronten graves dificultades de estabilidad financiera, que reciban ayuda financiera o que estén concluyendo un programa de ayuda financiera.

El “Two-Pack” crea en la zona del euro un marco común basado en un planteamiento graduado. Supone introducir requisitos adecuados de vigilancia para toda clase de situaciones presupuestarias, lo que garantiza una continuidad sin fisuras en la supervisión de las políticas.

El marco fiscal europeo ya se modificó con el “Six-Pack” y se completó después con el “Pacto Presupuestario”. ¿Para qué más cambios?

La crisis ha demostrado que hacen falta políticas presupuestarias más prudentes a lo largo de todo ciclo económico. Las reformas que el “Six-Pack” introdujo en el PEC añadieron nuevos requisitos de política presupuestaria para los Estados miembros y, en particular, nuevas normas. No es el caso del “Two-Pack”, que se centra en la coordinación.

La crisis también ha demostrado que hay que mejorar la coordinación presupuestaria y la vigilancia sobre los Estados miembros de la zona del euro dada su mayor interdependencia y su vulnerabilidad a los efectos indirectos de sus respectivas decisiones presupuestarias. Esto les ha llevado a mostrar una mayor disposición a reforzar la vigilancia y a considerar las decisiones presupuestarias como asunto de interés común. Gracias a una mayor cooperación e integración en la zona del euro, y con un seguimiento graduado y más estrecho, el “Two-Pack” contribuye a reforzar la vertiente económica de la Unión Económica y Monetaria.

¿Cómo mejorará el “Two-Pack” la coordinación presupuestaria en la zona del euro?

El “Two-Pack” introduce un calendario presupuestario común y una serie de normas presupuestarias comunes para los Estados miembros de la zona del euro. Concretamente, y a partir del próximo ciclo presupuestario, los Estados miembros de la zona del euro tendrán:

• hasta el 30 de abril para publicar sus planes presupuestarios a medio plazo (Programas de Estabilidad), junto con sus prioridades políticas de crecimiento y empleo para los doce meses siguientes (Programas Nacionales de Reforma), dentro del Semestre Europeo de coordinación de la política económica,

• hasta el 15 de octubre para publicar sus proyectos de presupuesto para el año siguiente y

• hasta el 31 de diciembre para adoptar sus presupuestos para el año siguiente.

Una importante innovación del “Two-Pack” es que la Comisión examinará cada proyecto de presupuesto y emitirá un dictamen como máximo el 30 de noviembre. Si observa graves incumplimientos de las obligaciones previstas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la Comisión instará al Estado miembro interesado a presentar un plan revisado. Además, la Comisión publicará una evaluación global de las perspectivas presupuestarias para el año siguiente en el conjunto de la eurozona. Es de esperar que los dictámenes de la Comisión sobre los presupuestos nacionales y sobre la zona del euro faciliten los debates en el Eurogrupo.

Este ejercicio de vigilancia coordinada, al tener lugar en otoño, es decir, entre dos Semestres Europeos, sirve de complemento al marco de gobernanza existente, pues pone las bases para la primavera siguiente y permite un seguimiento de las recomendaciones formuladas en la anterior. Además, y con el espíritu de vigilancia integrada que llevó a crear el Semestre Europeo, el “Two-Pack” garantiza la coherencia entre el procedimiento presupuestario y otros procesos y decisiones de política económica.

Es importante señalar que el “Two-Pack” también fortalecerá los procedimientos presupuestarios nacionales, pues obligará a los Estados miembros a basar sus proyectos de presupuestos en previsiones macroeconómicas independientes y garantizará que haya organismos independientes para supervisar el cumplimiento de las normas presupuestarias nacionales.


¿Cómo reforzará el “Two-Pack” la vigilancia económica y financiera en la zona del euro?

Para los Estados miembros en procedimiento de déficit excesivo, el “Two-Pack” introduce un sistema de seguimiento que coexistirá y se complementará con los requisitos que establece el PEC. En función de la fase del procedimiento de déficit excesivo en la que se encuentre, el Estado miembro deberá facilitar periódicamente a la Comisión información adicional sobre las medidas que haya adoptado para corregir su déficit excesivo. La Comisión estará así en mejores condiciones de observar cualquier posible riesgo para dicha corrección y, si observa alguno, podrá enviar directamente una recomendación al Estado miembro para que haga todo lo necesario por evitar que se le considere no conforme y se le apliquen sanciones financieras.
Pero el “Two-Pack” también refuerza el seguimiento y la vigilancia de los Estados miembros que sufren o corren el riesgo de sufrir graves dificultades ligadas a su estabilidad financiera. La intensidad de dichos seguimiento y vigilancia dependerá de la gravedad de la situación financiera del Estado miembro.

Esto incluirá, pero no se limitará, a los Estados miembros que reciban ayuda financiera o estén en proceso de reducción gradual de tal ayuda. Aquellos que atraviesen una grave inestabilidad financiera o reciban ayuda financiera preventiva también estarán sujetos a una supervisión muy estrecha por parte de la Comisión, conjuntamente con el BCE. Esta supervisión reforzada partirá, pero irá más allá, de los requisitos impuestos a los Estados miembros sometidos al procedimiento de déficit excesivo.

Partiendo de esta vigilancia, la Comisión podrá concluir que un Estado miembro debe tomar medidas adicionales dados los graves efectos negativos que su situación financiera podría tener para la estabilidad financiera de la zona del euro. En tal caso, la Comisión podrá proponer al Consejo de Ministros que recomiende al Estado miembro adoptar medidas correctoras o elaborar un proyecto de programa de ajuste macroeconómico.

¿Qué relación hay entre el “Two-Pack” y el Pacto Presupuestario?

El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, comúnmente denominado “Pacto Presupuestario”, es un acuerdo entre los Estados miembros de la zona del euro y otros ocho Estados miembros de la UE. Pese a no formar parte de la legislación de la UE, recoge el compromiso de incorporar su sustancia al ordenamiento jurídico de la UE en un plazo de cinco años.

El “Two-Pack” integra en la legislación de la UE algunos elementos del Pacto Presupuestario, como el requisito de que los Estados miembros elaboren programas de asociación económica y de que coordinen previamente sus planes nacionales de emisión de deuda.

¿Qué relación hay entre la nueva legislación, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Semestre Europeo?

El “Two-Pack” está concebido de forma que encaje perfectamente con el PEC y le sirva de complemento. En el Semestre Europeo, en primavera de cada año, los Estados miembros presentan sus planes presupuestarios a medio plazo (llamados Programas de Estabilidad, en el caso de los Estados miembros de la zona euro, y Programas de Convergencia, en el de los demás). Para los Estados miembros de la zona euro, el “Two-Pack” añade al ejercicio de primavera un ejercicio de otoño, pero éste centrado únicamente en los planes presupuestarios para el año siguiente.

La Comisión, antes de aprobarse cada presupuesto, emitirá un dictamen sobre si se ajusta o no a los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y a las recomendaciones del Semestre Europeo en materia de política presupuestaria. Ahora bien, es importante destacar que el “Two-Pack” no da a la Comisión el derecho a cambiar los proyectos presupuestarios nacionales ni obliga a los Estados miembros a seguir a rajatabla el dictamen de la Comisión. El valor añadido de este ejercicio reside en las orientaciones directas que introduce en el procedimiento presupuestario, las cuales ofrecen a todas las instancias participantes en el proceso presupuestario nacional la información necesaria para tomar una decisión.

La información adicional sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros sometidos al PDE se añade a los requisitos que ya deben cumplir según las normas del PEC: no los repite ni los sustituye. Pero esta información complementaria también atribuye mayor responsabilidad a la Comisión, que debe emitir a tiempo sus orientaciones en caso de no cumplirse las recomendaciones del PDE. La UE tiene un papel preventivo más importante y que complementa al refuerzo de los mecanismos de control de la aplicación en la zona del euro (sanciones financieras graduales) introducidas por el “Six-Pack”.

Gracias a estos nuevos procedimientos de notificación, el “Two-Pack” refuerza el PEC y ofrece a la Comisión más instrumentos para formular recomendaciones. Por ejemplo, si en su dictamen la Comisión avisa de que un proyecto de presupuesto no es conforme a las obligaciones del PEC, pero el Estado miembro no toma medidas para corregirlo, este primer aviso de la Comisión puede incluirse más adelante entre los elementos que se tomen en consideración a la hora de decidir, por ejemplo, que el Estado miembro se someta al PDE si su déficit o su deuda no son acordes con las normas del PEC.

¿Qué ocurre cuando un Estado miembro termina un programa de ajuste o de ayuda preventiva?

El “Two-Pack” introduce un nuevo sistema de supervisión posterior de los Estados miembros que terminen programas de ajuste o ayuda preventiva. Hasta que hayan reembolsado como mínimo el 75 % de la asistencia recibida, seguirán sujetos a la nueva supervisión reforzada. Esto garantizará el regreso duradero a los mercados y la sostenibilidad de las finanzas públicas, en beneficio tanto del Estado miembro interesado como de la eurozona en general.

¿Por qué crear un proceso de supervisión reforzada además del proceso de supervisión normal? ¿Se teme que este último no funcione?

El proceso de supervisión mejoró considerablemente con el “Six-pack”. Pero la experiencia enseña que siempre hay que contar con lo inesperado. De ahí que los procedimientos de supervisión reforzada que introduce el “Two-Pack” permitan seguir más de cerca a los países que atraviesen o puedan atravesar dificultades financieras. La Comisión tendrá las competencias necesarias para garantizar o, en su caso, restablecer una trayectoria sostenible.

¿Por qué adaptar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el procedimiento de desequilibrio macroeconómico y el Semestre Europeo a los países sometidos a programas? ¿No se debilita la vigilancia?

Los programas de ajuste macroeconómico tienen un alcance muy amplio y van mucho más allá de las cuestiones estrictamente presupuestarias y la supervisión multilateral. En la práctica, se instará al Estado miembro interesado a hacer todo lo necesario para mejorar su situación económica y financiera a corto, medio y largo plazo. Suspender la aplicación del procedimiento de desequilibrio macroeconómico/procedimiento de desequilibrio excesivo y el seguimiento y la notificación dentro del PEC y el Semestre Europeo evitará que se dupliquen las obligaciones de control y notificación.

¿Es la mayor vigilancia prevista en el “Two-Pack” coherente con la prevista en las directrices del MEE/FEEF para los países que reciben ayuda financiera preventiva?

Sí. La Comisión elaboró las directrices del MEE/FEEF y las debatió con los Estados miembros teniendo presente el “Two-Pack”, lo que garantiza la natural coherencia entre los textos. El “Two-Pack” no hace sino integrar en el marco jurídico de la UE las prácticas de trabajo introducidas por estos instrumentos intergubernamentales.

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